De actuele problemen rondom corona maken de gemeentelijke financiën – wederom – tot een hot topic. De extra kosten om de gevolgen van de huidige crisis zoveel mogelijk te beperken komen bovenop de andere kostenstijgingen met betrekking tot zorg, veiligheid, en verduurzaming waarmee gemeenten de afgelopen jaren zijn geconfronteerd. De inzet van de stille reserves in het gemeentelijk vastgoed verruimt de bestedingsruimte van gemeenten. Het verschil tussen de boekwaarde en marktwaarde, de stille reserve, wordt door gemeenten momenteel echter zeer beperkt ingezet. Gemeentebudgetten staan steeds meer onder druk. Dit is het gevolg van een toename van de gemeentelijke taken zoals de invoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning en de decentralisatie van zorgtaken. Daarbovenop komt de noodzaak tot verduurzaming. Tegelijkertijd zijn budgetten als gevolg van bezuinigingen vijftien procent lager geworden en lopen de tekorten bij gemeenten steeds verder op. De coronacrisis doet de financiële situatie van gemeenten ook geen goed (NOS, 8 april, 2020). Zo spreekt de gemeente Amsterdam op 4 juni in een persbericht de verwachting uit dat er een begrotingstekort zal ontstaan van 261 miljoen euro. Het tekort over 2020 kan nog veel verder oplopen als de pandemie langer duurt. "Mocht het tekort uitkomen op de raming, dan betekent dit dat de stand van de Algemene Reserve eind 2020 naar verwachting rond de nul uitkomt", aldus financieel wethouder Victor Everhardt (Koops, 2020). Een van de meest onbekende en onderbenutte financiële middelen zijn de stille reserves op het vastgoed dat gemeenten in eigendom hebben. Hoewel deze stille reserves bedoeld zijn om financiële tegenvallers op te vangen, wordt er weinig gebruik gemaakt van mogelijkheden om stille reserves in te zetten voor verruiming van de gemeentelijke financiën. Paul Mooij onderzocht de kansen die de inzet van vastgoed overheden biedt voor zijn MRE-scriptie. De actualiteit van vandaag maakt dat dit thema steeds nadrukkelijker aan de orde komt. Dit artikel is deels een weergave van het in juni in ESB verschenen artikel dat is voortgekomen uit de MRE-scriptie van Mooij (Mooij et al., 2020). Stille reserves bij gemeentelijk vastgoed Gemeenten houden vermogen aan om financiële risico’s in de bedrijfsvoering op te vangen. Het gaat dan onder andere om algemene reserves, de post onvoorzien en om onbenutte belastingcapaciteit. Samen vormen zij de weerstandscapaciteit van gemeenten. De weerstandscapaciteit wordt bepaald door de gekapitaliseerde risico’s die de gemeente loopt te delen door het beschikbare weerstandsvermogen. Het streven is een ratio van ten minste 1, zodat de beschikbare capaciteit aansluit bij de daadwerkelijke risico’s. De benodigde capaciteit bepalen gemeenten zelf op basis van hun risicoprofiel. Als er door het inzetten van gemeentelijk vastgoed (stille reserve) in het weerstandsvermogen een lagere algemene reserve nodig is, blijven er financiële middelen over voor andere doeleinden. De samenstelling en daarmee de potentiële stille reserve van het vastgoed verschilt echter sterk per gemeente. Inzet van vastgoed als stille reserve Vastgoed kan als ‘stille’ reserve worden aangewend als de marktwaarde hoger is dan de boekwaarde. Gemeenten rapporteren echter in bijna alle gevallen alleen de boekwaarde, de waarde die tot stand komt door de historische kostprijs te verminderen met de afschrijvingen. Tussen 2005 en 2017 steeg de boekwaarde van gemeentelijk vastgoed van 15 naar 25 miljard euro (CBS, 2019). Vastgoed is daarmee een belangrijk deel van de gemeentelijke balans; het aandeel van vastgoed op de totale gemeentelijke balans is in die jaren toegenomen van twintig tot dertig procent. Gemeenten bezitten op dit moment veertig miljoen vierkante meter aan vastgoed. Ter vergelijking: dit is qua omvang ongeveer gelijk aan de gehele Nederlandse kantorenmarkt - een markt van ruwweg 108 miljard euro (Rabobank, 2019). Niet al het vastgoed op de gemeentelijke balans kan worden ingezet als reserve. Om vastgoed in te zetten als stille reserve moet het relatief gemakkelijk liquide te maken zijn. Als het weerstandsvermogen aangesproken moet worden, zal het ingezette vastgoed namelijk tegen de marktwaarde moeten worden verkocht. De boekwaarde moet dan afgewaardeerd worden. Het verschil tussen de marktwaarde en de boekwaarde blijft dan over om de verdere risico’s te bekostigen. De vastgoedportefeuille is vaak historisch gegroeid en kent daarbij drie doelen. Naast i) vastgoed gebruikt om beleidsdoelen te realiseren, bijvoorbeeld voor kunst, cultuur, sport, onderwijs, jeugd en zorg, bezitten gemeenten ii) vastgoed voor de huisvesting van de eigen organisatie. Daarnaast hebben gemeenten ook iii) vastgoed dat geen beleids- of organisatiedoel dient. De eerste categorie betreft veelal incourante gebouwen waarvan het bepalen van de marktwaarde discutabel is omdat een gemeente vaak de enige afnemer van dit vastgoed is. De tweede categorie bestaat voor het grootste deel uit courante kantoorgebouwen. De laatste categorie bestaat uit courant en incourant vastgoed zonder beleidsdoel. In geval de buffer in de stille reserve bij verkoop geëffectueerd moet worden, zal er vooral bij de eerste categorie een effect zijn op de gemeentelijke bedrijfsvoering. Dat is binnen de verslagleggingskaders van de gemeente niet toegestaan. Dit leidt ertoe dat slechts courante kantoorgebouwen (categorie twee) en gebouwen zonder beleidsdoel (categorie drie) geschikt zijn om in te zetten als stille reserve. Schatting omvang bruikbare stille reserves Gezien het gebrek aan inzicht in de marktwaarde, kan de grootte van de stille reserve slechts bij benadering vastgesteld worden. Teuben heeft in 2011 de marktwaarde van gemeentelijk vastgoed op basis van een steekproef geschat op 33 miljard euro, 65 procent boven de boekwaarde van 20 miljard. Uitgaande van een marktwaarde van 65 procent boven de boekwaarde, brengt de huidige gemeentelijke vastgoedportefeuilles op een marktwaarde van naar schatting 41 miljard euro. De stille reserve, het verschil tussen marktwaarde en boekwaarde, bedraagt in dat geval zestien miljard euro. Op grond van de stelling dat ongeveer 25 procent van het gemeentelijk vastgoed geen beleidsdoel kent (Tias, 2018), komt vier miljard aan vastgoed in aanmerking als stille reserve. Ongeveer tien procent van de portefeuille bestaat uit vastgoed voor eigen gebruik, met minder courante werklocaties. Een veilige, maar plausibele aanname voor de courante vastgoedportefeuille voor eigen gebruik (kantoren) beslaat circa zestig procent van het vastgoed voor eigen gebruik. Dat betekent een stille reserve van circa één miljard. In totaal is er dus ongeveer vijf miljard van de stille reserves inzetbaar ten behoeve van het weerstandsvermogen van gemeenten. Dat is, op een gezamenlijke begroting van alle gemeenten van zestig miljard, een aanzienlijke eenmalige ruimte (CBS, 2019). Nadelen van inzet stille reserve Het inzetten van stille reserves kent ook nadelen. Ten eerste vereist inzicht in de marktwaarde dat het vastgoed door een model of taxateur gewaardeerd wordt. Deze waarderingen zijn altijd aan onzekerheid onderhevig en brengen kosten met zich mee, die gemeenten mogelijk niet willen maken. Ten tweede fluctueert de marktwaarde zodat de waardering regelmatig geactualiseerd moet worden en men rekening moet houden met het risico op lagere waarden. Ten derde worden situaties waarbij de boekwaarde boven de marktwaarde ligt ook zichtbaar. Dit kan als onwenselijk worden gezien en zal bij de commerciële portefeuille leiden tot een noodzakelijke afwaardering. Als laatste zal niet al het vastgoed snel liquide gemaakt kunnen worden. Dergelijke situaties moeten goed in kaart worden gebracht. In het verlengde daarvan vraagt het ook om een doordrongen besef dat dit kan betekenen dat vastgoed in tijden van crisis of tekorten verkocht zal moeten worden. Deze strategische afwegingen moeten echter reeds vooraf gemaakt en geactualiseerd worden. Het vrijspelen van vermogens Om de vijf miljard aan bestedingsruimte vrij te spelen moet er allereerst een verslagleggingskader komen met de voorschriften voor de bepaling van de marktwaarde en met de afbakening van vastgoed dat bij verkoop geen effecten op de bedrijfsvoering heeft. Daarnaast is het noodzakelijk dat gemeenten vervolgens over gaan tot het daadwerkelijk waarderen en actualiseren van de waarde van het gemeentelijk vastgoed. In tegenstelling tot woningcorporaties zijn gemeenten hiertoe niet verplicht. De huidige, nakende crisis maakt een belangrijk strategische beperking duidelijk: het ontbreekt gemeenten tot nu aan de ervaring om de weerstandscapaciteit naar eigen inzicht in te richten. Een duidelijke uitwerking van de inzet van de stille reserves in de weerstandscapaciteit is nodig, zodat gemeenten ermee vertrouwd raken en ze de risico’s en kansen die er liggen leren beheersen. Hiervoor zijn professionalisering van het beheer van gemeentelijk vastgoed en een uniform verslagleggingskader noodzakelijke randvoorwaarden. Stille reserves bij de vier grote gemeenten Het vastgoed in Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht vertegenwoordigt samen een vijfde van de boekwaarde van alle gemeentelijk vastgoed. Uitgaande van een totale stille reserve van vijf miljard euro, zouden de vier grote gemeenten een stille reserve van één miljard euro vertegenwoordigen. Dat vraagt om meer onderzoek. Grotere gemeenten hebben gemiddeld meer vastgoed per inwoner dan de kleinere. Grote gemeenten hebben echter meer incourant vastgoed met een regionale functie, zoals theaters, musea of een concertgebouw. Daarmee is er in grote steden naar verhouding een kleinere portefeuille courant vastgoed, waarvan de stille reserve in te zetten valt voor het weerstandsvermogen. Daar staat tegenover dat de marktwaarde van courant vastgoed in grote gemeenten vaak hoger ligt. Er is geen sprake van eenduidig gebruik van stille reserves. Rotterdam nam in 2018 een stille reserve van vijftig miljoen euro op in haar begroting en schrapte die in 2019. In 2019 nam de gemeente Utrecht een stille reserve op (Gemeente Utrecht, 2018). Gezien de lage weerstandsratio in Den Haag – in 2018 zelfs onder de 1 – is de afwezigheid van de inzet van stille reserves opvallend. De benoemde risico’s kunnen namelijk niet worden opgevangen met de opgevoerde reserves. Utrecht, Amsterdam en Den Haag maken in de begroting wel melding van verkoop van vastgoed. Utrecht en Amsterdam koppelen de verkoop aan het verlagen van de schuld. Amsterdam heeft een opgave voor een netto-opbrengst op verkoop van vastgoed van 100 miljoen euro in drie jaar (op een totale begroting van 5,3 miljard). Den Haag wil vijf miljoen aan netto-opbrengst halen in de periode 2014-2018. Gemeenten lijken zich daarmee bewust van het bestaan van de stille reserves. Een mogelijk alternatief is echter de inzet van de stille reserves in het weerstandsvermogen met daarbij dus potentieel behoud van het vastgoed, ook meer financiële ruimte en potentieel behoud van het rendement van het vastgoed op langere termijn. Daarnaast zullen niet alle gemeenten hun vastgoed willen of kunnen verkopen. Over de auteurs Paul Mooij MRE is senior projectmanager abcnova (en voormalig investment manager Gemeente Amsterdam), Wim van der Post is programmamanager MRE aan de Amsterdam School of Real Estate en Martijn Dröes is universitair docent aan de UvA en de ASRE. Literatuurlijst CBS (2019). Gemeentebegrotingen; baten, lasten en balans naar regio en grootteklasse, 7 juli. Te vinden op opendata.cbs.nl. Gemeente Amsterdam (2020). Voorjaarsbrief 2020. Gemeente Amsterdam: Amsterdam. Gemeente Rotterdam (2018). Begroting 2019. Te vinden op www.watdoetdegemeente.rotterdam.nl. Gemeente Utrecht (2018). Ruimte voor iedereen: coalitieakkoord GroenLinks, D66, ChristenUnie – Utrecht 2018–2022. Te vinden op www.utrecht.nl. Koops, R. (2020). Financiële reserves Amsterdam op aan eind van het jaar. Het Parool. 4 juni Mooij, P., W.J. van der Post, M.I. Dröes (2020). Stille vastgoedreserve geeft gemeenten financiële ruimte. ESB, nog onbekend op moment van schrijven, 16 juni NOS (2020). Gemeenten in financiële problemen door corona. NOS, 8 april. Rabo Real Estate Finance (2019). Persoonlijke communicatie, 15 augustus. Teuben, B. (2011). De stille vastgoedreserves van Nederlandse gemeenten. ESB, 96(4610), 314–316. Tias (2018). Benchmark gemeentelijk vastgoed 2018. Tias Publicatie, 9 november. Te vinden op www.tias.edu.
